張杰：重鑄全產(chǎn)業(yè)鏈新型國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策體系
- 發(fā)布時(shí)間：2022-10-12 14:51:20
- 來(lái)源：中宏網(wǎng)
當(dāng)前，全球的主要發(fā)達(dá)國(guó)家均開(kāi)啟了針對(duì)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策體系重新定位和構(gòu)建的根本性改革序幕。2022年，新美國(guó)安全中心（CNAS）發(fā)布了《重構(gòu)美國(guó)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策》的重磅報(bào)告，從如何維持美國(guó)總體國(guó)家技術(shù)戰(zhàn)略和供應(yīng)鏈彈性戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，從長(zhǎng)期性和戰(zhàn)略性的雙重角度，以更為簡(jiǎn)單、明確、具體的國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，提出了立足于鞏固美國(guó)在全球工業(yè)和科技發(fā)展中的主導(dǎo)地位，提升美國(guó)的全球綜合競(jìng)爭(zhēng)力，并與中國(guó)進(jìn)行全面競(jìng)爭(zhēng)的美國(guó)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策體系的重新調(diào)整和改革方向。
筆者認(rèn)為，針對(duì)中國(guó)而言，并非亦步亦趨于美國(guó)正在制定和實(shí)施的新型國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策體系，而是要準(zhǔn)確認(rèn)清和科學(xué)把握中國(guó)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的改革方向，特別是構(gòu)建體現(xiàn)中國(guó)特色、瞄準(zhǔn)中國(guó)核心問(wèn)題、全面貫徹新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)的系統(tǒng)性新型國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策體系，構(gòu)建中國(guó)特色的全產(chǎn)業(yè)鏈條導(dǎo)向的新型國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策體系，將中國(guó)的國(guó)家主管機(jī)構(gòu)部門(mén)，高等院校和政府所屬科研機(jī)構(gòu)、新型科研機(jī)構(gòu)、地方政府各主管部門(mén)等政府機(jī)構(gòu)部門(mén)，依據(jù)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈、全供應(yīng)鏈、全創(chuàng)新鏈、全人才鏈、全資金鏈不同環(huán)節(jié)的各自經(jīng)濟(jì)主體之間的相互分工和協(xié)作關(guān)系，從一體化、協(xié)同化、系統(tǒng)化的“五鏈”融合角度，重新設(shè)計(jì)和組建中國(guó)特色的全產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋導(dǎo)向的新國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策體系。
第一，將構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋和導(dǎo)向的中國(guó)特色的新型國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策體系，上升為中國(guó)當(dāng)前促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量模式形成的頂層設(shè)計(jì)層面改革方向。當(dāng)前，中國(guó)特色全產(chǎn)業(yè)鏈條導(dǎo)向的新型產(chǎn)業(yè)鏈政策的改革突破口在于：依據(jù)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在運(yùn)行和發(fā)展規(guī)律，高度重視對(duì)中國(guó)各級(jí)政府舊有的片段化、割裂式、個(gè)體利益主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行根本性革新的重大戰(zhàn)略機(jī)遇期，我們建議，最為重要的變革方向是：一方面，按照高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的全創(chuàng)新鏈和全產(chǎn)業(yè)鏈的融合性和系統(tǒng)性本質(zhì)特征，在工信部和科技部?jī)?nèi)部設(shè)立部長(zhǎng)或副部長(zhǎng)牽頭針對(duì)半導(dǎo)體全產(chǎn)業(yè)鏈和全創(chuàng)新鏈發(fā)展任務(wù)的具有管理和協(xié)調(diào)機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組，解決中央層面針對(duì)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策片段化、割裂式問(wèn)題。在國(guó)家層面設(shè)立國(guó)務(wù)院總理或副總理牽頭針對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈和全創(chuàng)新鏈發(fā)展任務(wù)的具有頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)化職能領(lǐng)導(dǎo)小組，解決工信部和科技部將科學(xué)研究和產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)立割裂的部門(mén)利益發(fā)展思維困局，解決中國(guó)各地方政府在扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的核心技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域自主突破財(cái)政資金的分散化、碎片化、同質(zhì)化重大弊端和財(cái)政資金重復(fù)浪費(fèi)困局；另一方面，是全面改變和扭轉(zhuǎn)中國(guó)各級(jí)政府僅僅對(duì)單個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈單個(gè)核心企業(yè)進(jìn)行資助扶持政策，而是在地區(qū)全創(chuàng)新鏈條、全產(chǎn)業(yè)鏈條、全供應(yīng)鏈條各個(gè)企業(yè)的基礎(chǔ)上，通過(guò)主動(dòng)實(shí)施從全創(chuàng)新鏈條到全產(chǎn)業(yè)鏈條的資助和發(fā)展促進(jìn)政策，實(shí)現(xiàn)一體化式的系統(tǒng)性自主突破新格局。
第二，重點(diǎn)落在打造“全球領(lǐng)先的國(guó)家戰(zhàn)略科技力量+全面培育‘卡脖子’關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新自主突破能力+全球有競(jìng)爭(zhēng)力的高科技本土跨國(guó)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力”三位一體式融合體系為基準(zhǔn)的中國(guó)特色的全產(chǎn)業(yè)鏈導(dǎo)向的新型國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策體系。筆者建議：一方面，要盡快實(shí)施我國(guó)基礎(chǔ)研究財(cái)政資金投入的“對(duì)抗計(jì)劃”和“強(qiáng)基計(jì)劃”，盡快將中國(guó)在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域政府財(cái)政投入額，由2021年的1696億元盡快提高到1萬(wàn)億元層級(jí)甚至2萬(wàn)億元層級(jí)。可以將國(guó)家自然科學(xué)基金和國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金的規(guī)模分別擴(kuò)大到1000億元和200億元規(guī)模體量。要突破固有思維，要將應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的中國(guó)特色的政府財(cái)政寬松計(jì)劃重點(diǎn)瞄準(zhǔn)中國(guó)的基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，這既不會(huì)帶來(lái)通貨膨脹問(wèn)題，長(zhǎng)期也可帶來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)潛在增速的穩(wěn)定和提升；另一方面，徹底扭轉(zhuǎn)以高等院?；蛘鶎倏蒲袡C(jī)構(gòu)為主體的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究投入體制，構(gòu)建以重點(diǎn)產(chǎn)品主導(dǎo)或龍頭企業(yè)牽頭的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的全產(chǎn)業(yè)鏈和全創(chuàng)新鏈的融合體系，要將中國(guó)基礎(chǔ)研究的承擔(dān)主體逐步調(diào)整和瞄準(zhǔn)到企業(yè)牽頭的高等院校和政府所屬科研機(jī)構(gòu)的貫通式創(chuàng)新鏈體系，盡快將企業(yè)設(shè)定為中國(guó)基礎(chǔ)研究的投入主體。鼓勵(lì)企業(yè)牽頭高等院校、政府所屬科研機(jī)構(gòu)和供應(yīng)鏈中小微企業(yè)組團(tuán)組建承擔(dān)各類(lèi)國(guó)家重大科技攻關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃和國(guó)家層面重大“揭榜掛帥”攻關(guān)計(jì)劃，將企業(yè)牽頭組建的“創(chuàng)新聯(lián)合體”定位為中國(guó)各級(jí)各地政府產(chǎn)業(yè)政策的主要資助和扶持計(jì)劃。
第三，加快營(yíng)造“全創(chuàng)新鏈、全供應(yīng)鏈、全人才鏈、全資金鏈”四位一體式政策體系全覆蓋的中國(guó)特色的全產(chǎn)業(yè)鏈導(dǎo)向的新型國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策體系。針對(duì)中國(guó)從中央到地方政府將支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展和關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域自主突破的各種類(lèi)型產(chǎn)業(yè)政策中，將全產(chǎn)業(yè)鏈、全供應(yīng)鏈、全創(chuàng)新鏈、全人才鏈、全資金鏈這五個(gè)方面的支持政策分割實(shí)施的困境和癥結(jié)，主動(dòng)推進(jìn)一體化、協(xié)同型導(dǎo)向的系統(tǒng)性、綜合性的改革舉措，徹底扭轉(zhuǎn)中國(guó)從頂層設(shè)計(jì)到地方政府將產(chǎn)業(yè)政策的五個(gè)核心部分分割實(shí)施的突出弊端。為此，我們建議，一方面，塑造和強(qiáng)化中國(guó)特色的全人才鏈和全創(chuàng)新鏈、全供應(yīng)鏈的深度結(jié)合融合機(jī)制。完整地貫徹和推動(dòng)“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”“創(chuàng)新是第一動(dòng)力”和“人才是第一資源”這三大原則之間的融合發(fā)展模式。重點(diǎn)在于鼓勵(lì)地方政府依據(jù)地區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈的稟賦優(yōu)勢(shì)和比較優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建全球前沿戰(zhàn)略科學(xué)家、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人才及團(tuán)隊(duì)，關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)人才及團(tuán)隊(duì)、卓越工程師和急需緊缺專業(yè)化技能人才的協(xié)同型的多層次人才結(jié)構(gòu)體系，形成牢牢依靠人才結(jié)構(gòu)體系的優(yōu)化升級(jí)作為推動(dòng)全創(chuàng)新鏈、全供應(yīng)鏈培育和發(fā)展的基礎(chǔ)性政策舉措，做到“產(chǎn)業(yè)發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)、創(chuàng)新是第一動(dòng)力、人才是第一資源”的新發(fā)展模式；另一方面，打造和強(qiáng)化中國(guó)特色的全資金鏈和全創(chuàng)新鏈、全供應(yīng)鏈的深度結(jié)合融合機(jī)制。高度重視構(gòu)建滿足和覆蓋高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)從創(chuàng)新思想、應(yīng)用研究到工程化、產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)的全創(chuàng)新鏈生命周期，再?gòu)漠a(chǎn)業(yè)企業(yè)的初創(chuàng)、發(fā)展到成熟和衰退環(huán)節(jié)等全產(chǎn)業(yè)鏈生命周期進(jìn)程中所產(chǎn)生的不同特征、不同風(fēng)險(xiǎn)、不同時(shí)間周期的各種內(nèi)外融資需求的現(xiàn)代金融體系，在中國(guó)特色的全產(chǎn)業(yè)鏈導(dǎo)向的國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策體系之中的核心功能。要將構(gòu)建滿足地區(qū)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系培育和發(fā)展的內(nèi)外融資需求的多層次資本市場(chǎng)和多元化金融機(jī)構(gòu)，上升為地方高質(zhì)量發(fā)展的重要制度資源和營(yíng)商環(huán)境優(yōu)勢(shì)。
第四，聚焦以推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制為主導(dǎo)的中國(guó)特色的全產(chǎn)業(yè)鏈新型產(chǎn)業(yè)政策體系的改革方向。當(dāng)前，要真正實(shí)施高水平科技自立自強(qiáng)的國(guó)家重大戰(zhàn)略，改革突破口應(yīng)該健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制。其關(guān)鍵突破口就在于要把政府、市場(chǎng)、社會(huì)這三大基本力量有機(jī)結(jié)合起來(lái)，充分整合聯(lián)合高等院校、各類(lèi)科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的各自優(yōu)勢(shì)，明確中國(guó)優(yōu)勢(shì)的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的主攻方向和核心技術(shù)突破口，重點(diǎn)研發(fā)具有先發(fā)優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵技術(shù)和引領(lǐng)未來(lái)發(fā)展的基礎(chǔ)前沿技術(shù)。一方面，要?jiǎng)?chuàng)建中國(guó)特色的權(quán)威決策指揮體系。要構(gòu)建中國(guó)優(yōu)勢(shì)的協(xié)同攻關(guān)組織運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)強(qiáng)化跨領(lǐng)域跨學(xué)科跨部門(mén)的協(xié)同攻關(guān)新型體系，形成關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)強(qiáng)大合力，激發(fā)以產(chǎn)品為導(dǎo)向的創(chuàng)新主體優(yōu)勢(shì)和活力。依據(jù)關(guān)鍵核心技術(shù)具有的不同形式公共產(chǎn)品的外部性屬性原則，采取中央政府、地方政府、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)和核心企業(yè)按照合適比例出資相結(jié)合的方式，按照雙方自愿和契約原則，實(shí)施面向全國(guó)和全球的“招榜掛帥”制度。鼓勵(lì)企業(yè)牽頭聯(lián)合科研機(jī)構(gòu)、高等院校等組建攻關(guān)團(tuán)隊(duì)。第五，面對(duì)美國(guó)針對(duì)中國(guó)發(fā)起的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域產(chǎn)品的禁止銷(xiāo)售行為，中國(guó)必須依靠本土科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)實(shí)現(xiàn)“卡脖子”關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的全面自主突破。然而，中國(guó)各級(jí)各地政府實(shí)施的各種形式的產(chǎn)業(yè)政策，已經(jīng)被證明難以有效激發(fā)自主突破的能力，必須探索出一條中國(guó)特色的自主突破新機(jī)制。在我們看來(lái)，主動(dòng)利用和激發(fā)社會(huì)主義條件下的新型舉國(guó)體制以及“揭榜掛帥”制度，就應(yīng)該成為中國(guó)特色的全產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)業(yè)政策體系的重要手段和核心工具。另一方面，社會(huì)主義條件下的新型舉國(guó)體制的本質(zhì)性特征，不僅僅是繼承和延續(xù)社會(huì)主義制度的“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)，而是要在此制度上進(jìn)行全面“揚(yáng)棄”和革新，充分激發(fā)和糅合有為政府和有效市場(chǎng)的兩大功能。這其中，針對(duì)體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略科技創(chuàng)新力量的重大原始創(chuàng)新領(lǐng)域、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新、關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新、關(guān)鍵共性技術(shù)創(chuàng)新等領(lǐng)域，既要主動(dòng)發(fā)揮政府財(cái)政資金和國(guó)家激勵(lì)政策在其中的主導(dǎo)功能，又要消除以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維產(chǎn)業(yè)政策的桎梏和弊端，充分激發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)甄別機(jī)制在調(diào)動(dòng)政府財(cái)政資金投入的活力和配置效率。要深刻領(lǐng)會(huì)加快實(shí)行“揭榜掛帥”“賽馬”等制度，是深入推進(jìn)當(dāng)前中國(guó)科技體制改革的核心方向和重大舉措。集中集聚所有政府資金重點(diǎn)投向戰(zhàn)略性關(guān)鍵性領(lǐng)域。（作者系中國(guó)人民大學(xué)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶研究員，中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展研究院教授）